INTRODUÇÃO
Com escopo de promover mudança, fortalecendo os mecanismos de defesa e acesso irrestrito as plenas garantias individuais e coletivas, este estudo tem como objetivo em ver a Ação popular como um instrumento pronto para ser utilizado pelo cidadão, que fazendo exercer cidadania, possa utilizar esta como uma poderosa “arma” que nas mãos de um povo seja utilizada para reprimir atitudes desonestas, controlando o desenfreado abuso do poder público, fazendo surgir esperança na construção de uma sociedade justa e melhor, livre de manipulação.
A priori é o Estado o detentor do poder jurisdicional, como parte legítima em buscar sempre ter em seu controle a paz necessária para os povos conviverem entre si, não sendo necessária, via de regra, atos processuais advindos de cidadãos, que por meio desses instrumentos disponíveis, como a Ação popular, tentam tirar do ostracismo fatos que vão de encontro à dignidade da pessoa humana, atingindo todo um interesse coletivo.
Tem o Ministério Público missão de defender a ordem jurídica, os direitos sociais e individuais indisponíveis, sendo sua vocação de que em qualquer ato que promova irregularidade no tocante ao bem comum, este terá de defender os direitos coletivos, pois foi consagrado pela Constituição Federal de 1988 como função essencial à Administração Pública.
É, portanto o Ministério Público instituição criada distante dos poderes supremos, Judiciário, Legislativo e Executivo, tendo o simples ensejo de concretizar todas as leis e normas previstas pela Constituição Federal, ficando livre de qualquer interferência em que busque interesses particulares, mantendo sua imparcialidade, salvaguardando interesse da população.
Este estudo tem como finalidade analisar a verdadeira função do Ministério Público, pondo este como legítimo para ingressar com a Ação Popular, pois está nas peculiaridades do seu objetivo maior, vislumbrando o direito que não pode ser corrompido, o da clareza dos atos públicos. Na intenção de da oportunidade ao cidadão de conhecer seus direitos e saber defende-los quando este for ameaçado foi criada a Ação Popular, fazendo brotar nas consciências populares que o cidadão tem acesso a Justiça, não lhe restringindo este direito.
1. HISTÓRICO DA AÇÃO POPULAR NO BRASIL
É certo que a Constituição Federal de 1824 trouxe no rol do artigo 157 o primeiro indício do que viria a ser uma Ação Popular, no qual esta veio de forma incerta, fazendo desejar do que realmente se tratava este preceito constitucional, remetendo a um conceito de norma penal regulamentadora que dissertava sobre “Ação Penal Popular” elencando as hipóteses de suborno, peita, peculato ou concussão.
Com isso, seu conceito veio padecendo de clareza e amplitude em meio as necessidades de se ter formas de participação direta do cidadão. A Ação Popular só pôde ser considerada um Remédio Constitucional na Constituição Federal de 1934 no título “Dos Direitos e das Garantias Individuais”, no caput do Art. 113 da referida Constituição, que assegurou a brasileiros e estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade.
No supramencionado artigo, em seu inciso 38, foi dado ao cidadão à legitimidade para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, Estados ou dos Municípios. A partir daquele momento era facultado a qualquer cidadão ingressar ou não com a Ação Popular, com o objetivo maior de evitar lesividade ao patrimônio que pertence a toda uma sociedade.
É de ressaltar o não uso do instituto normativo uma única vez, visto ter a Constituição de 1934 ter precedido de pouco tempo de vigência.
Leciona Mancuso (2003, p. 62):
“Os pálidos encômios com que a ação popular veio recepcionada pela inteligência jurídica nacional não foram, porém, suficientes para que ela sobrevivesse ao advento do Estado Novo e assim foi que, decorridos cerca de três anos da sua fugaz existência, não resistiu ela ao tacão da ditadura que se veio a instalar, acabando suprimida na Carta outorgada em 1937”.
Como citou Rodolfo de Camargo Mancuso, na Constituição de 1937 a dita Ação Popular foi abolida não havendo mais previsão para a mesma, retomando espaço na Constituição de 1946, onde de grande interesse e avanço no âmbito jurídico, ampliou seu objeto, possibilitando a partir daquele instante que qualquer cidadão pudesse pleitear nulidade ou anulação não tão somente quanto a União, Estados e Municípios, como também aos entes de Administração Indireta, sendo as Sociedades de Economia Mista e as Autarquias.
Continuou sendo abarcada na Constituição de 1967 não mais mencionando quais seriam os entes que sofreriam lesão ao patrimônio.
Deu sequência na Constituição de 1969 na Emenda Constitucional 01, permanecendo em seu Art. 153, § 31, mantendo o mesmo texto da Constituição de 1967, com isso não apresentando mudança. Em meio a críticas e discussão, citou Ada Pelegrini Grinover (2008, p. 658):
“a ação popular garante, em última análise, o direito democrático de participação do cidadão na vida pública, baseando-se no princípio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que coisa pública é patrimônio do povo; já nesse ponto nota-se um estreito parentesco com as ações que visam à tutela jurisdicional dos interesses difusos, vistas como expressão de participação política e como meio de apropriação coletiva de bens comuns”.
Portanto, adveio de forma definitiva, na Constituição Federal de 1988, no Artigo 5°, inciso LXIX, chamada de Constituição - Cidadã por Ulisses Guimarães, por ter ampliado seu objeto de incidência, que condiz:
“Art. 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]”.
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.”
Assim não resta dúvida sobre o poder da Ação Popular, tornando-se esta mais um grande avanço democrático, um instrumento de exercício da soberania popular, tendo em mãos qualquer cidadão que vise à defesa dos interesses da coletividade buscar a primazia do bem comum, protegendo o patrimônio histórico, cultural, ambiental e moral, instaurada até o presente momento na Constituição de 1988.
2. A PREVISÃO E PROCESSAMENTO DA AÇÃO POPULAR NA LEI 4.717/65
De acordo com a Lei 4.717/65, a Ação Popular inclui em seu procedimento, modificações ao rito ordinário previsto no CPC (Código de Processo Civil), por ter origem em Lei especial, devendo ser aplicadas em substituição às regras do CPC. Com isso só será aplicado subsidiariamente o CPC, caso não houver tratamento de Lei especial. Tais modificações são de pequena valia, sendo o procedimento da Ação popular previsto no artigo 7° da LAP (Lei da ação popular), no qual procedimento adotado é o ordinário.
De acordo com os artigos 39, inciso I, 258, 282 e 283 do Código de Processo Civil, deverá ser produzida a petição inicial, devendo ser instruída com procuração outorgada ao advogado, seguido de fotocópia e título eleitoral do autor ou certidão expedida pela Justiça Eleitoral. Tem prazo prescricional de cinco anos por força do artigo 21 da LAP.
Despachando o processo, o Juiz ordenará citação dos litisconsortes necessários, intimação do representante do Ministério Público, podendo vir a ser nulo o processo, no caso de descumprimento. O artigo 1° da LAP menciona que poderá o cidadão requerer ao Juiz que determine às entidades públicas subvencionadas com dinheiro público que disponibilizem as informações e documentos necessários para o ingresso da ação.
Feito isso, o Juiz determinará a citação pessoal dos interessados, podendo a pedido dos autores determinar a citação por edital. Feita a citação, as pessoas jurídicas demandadas podem contestar, abster-se de contestar ou encampar expressamente o pedido do autor. Tem os réus prazo de 20 dias para resposta, podendo ser prorrogado por mais 20 dias sendo requerido pelo interessado e for particularmente difícil a produção de prova documental. O prazo é comum para todos os interessados.
Questão discutível é sobre o prazo previsto no artigo 188 do CPC, onde tem prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer a Fazenda Pública. Como já mencionado a lei especial que trata da Ação popular dispõe prazo de 20 dias prorrogáveis por mais 20 dias, não admitindo qualquer possibilidade de prazo diferenciado.
Caso haja requerimento de possíveis provas testemunhais ou periciais, seguirá o rito Ordinário, sendo designado na audiência de Instrução e Julgamento depois de sanado o processo. Não havendo requerimento de prova pericial ou testemunhal, prolatará o juiz em 48 horas, após concessão de prazo de 10 dias para as alegações finais de ambas as partes.
É parte legítima para pleitear a LAP, o cidadão, requerendo a defesa do patrimônio público ao ver este ser dilapidado pelos agentes administrativos. Fica portanto toda a defesa do interesse público voltada ao cidadão, autor da ação, movendo esta, a fim de exigir que os dilapidadores sejam punidos civil e criminalmente, se for o caso, havendo com isso o cumprimento dos deveres legais e constitucionais que é de competência do Estado.
Leciona Luiz Fux (Resp. nº. 474475/ SP, 2008) sobre a importância da criação de Remédios Constitucionais, na tentativa de combater administradores de má-fé:
“um microssistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, nele encartando-se a ação popular, a ação civil pública e o mandado de segurança coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas”.
Dando sequência aos atos processuais, não se pode confundir direitos fundamentais da sociedade com os direitos de particulares, ou seja, não pode haver reconvenção. É o que explica Hely Lopes Meirrelles (1995, p. 90):
“A ação popular ‘é instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus membros, por isso que, através da mesma não se amparam direitos individuais próprios, mas antes interesses da comunidade. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidadão a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição da República lhe outorga’.”
A chamada carência da ação se dá quando o juiz reconhece a impossibilidade jurídica do pedido, a ausência de interesse de agir ou a ilegitimidade da parte ativa ou passiva, proferindo, portanto sentença terminativa, preceituada no artigo 267, inciso VI do CPC. Cabe ao Ministério Público e aos cidadãos recorrer da sentença proferida, por meio da Apelação, conforme o artigo 19, § 2° da LAP. Fica sujeita a remessa obrigatória ao tribunal de segundo grau de jurisdição a sentença de carência, não tendo eficácia alguma até o reexame necessário pelo tribunal competente, conforme caput do artigo 19 da LAP.
Via de regra está o autor da Ação Popular livre do pagamento das custas judiciais quanto ao ônus da sucumbência, como os honorários advocatícios, de acordo com o artigo 5°, inciso LXXIII da Constituição Federal. Exceção será quando vise à ação popular ingressada pelo cidadão seja postulada com má-fé, ocorrendo e constatando isso será ele condenado a pagar o décuplo das custas judiciais, dito no artigo 13 da LAP.
No artigo 5°, § 4° da LAP, está previsto expressamente a possibilidade de deferimento sob medida cautelar, suspendendo assim o ato lesivo. É evidenciado a imediaticidade, tendo em vista a preservação do patrimônio público agredido.
Comenta Hely Lopes que na falta de regulamentação:
“aplica”-se, por analogia, as mesmas regras processuais que regem a concessão de liminar em mandado de segurança, os mesmos fundamentos justificadores da medida, o mesmo prazo de vigência e os mesmos recursos (pedido de cassação ao Presidente do Tribunal competente para julgar o recurso de mérito e, subsequentemente, agravo regimental para o Plenário, se cassada a liminar).
Discorre os artigos 16 e 17 da LAP que o autor, a pessoa jurídica, qualquer outro cidadão e o Ministério Público têm legitimidade ativa para a execução da sentença condenatória. Quesito muito interessante está quando o autor da ação, os outros cidadãos e a pessoa jurídica lesada não se posicionarem em relação a ingressar Ação popular, visto estes terem legitimidade ativa concorrente, poderá o Ministério Público executar a ação dentro dos sessenta dias do trânsito em julgado, por ter este legitimidade subsidiária.
3. A LEGITIMIDADE ATIVA DA AÇÃO POPULAR
Não é mera coincidência o nome “Ação Popular”, tratar-se de uma garantia constitucional assegurada a sociedade, tendo como legítima parte para ingresso qualquer cidadão que pleiteia em nome da coletividade, visando sanar ato lesivo ao patrimônio estatal ou ato lesivo ao patrimônio público ou coletivo da sociedade, que incluirá os bens materiais estatais, a proteção da moralidade administrativa, do meio ambiente e dos bens históricos e culturais.
Dispõe a Lei de N. 4.717 de 29 de Junho de 1965 sobre a Ação Popular, que preceitua em seu Art. 1°:
“Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de economia mista” (Constituição, art. 141, § 38). [...]
Só terá eficácia Ação popular, preenchendo tais requisitos, de acordo com § 3°, que menciona:
“A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda”.
Com isso não serão legítimos os estrangeiros, os apátridas, os brasileiros que estiverem com seus direitos políticos suspensos ou perdidos no qual preceitua o art. 15 da Constituição, como também as pessoas jurídicas estipulado na súmula 365 do STF.
Há de se destacar que o menor de 16 anos que estiver devidamente alistado como eleitor, poderá propor Ação Popular sem qualquer representação ou necessidade de assistente, uma vez que a Ação Popular é caso de ação especial.
A Legitimidade Ativa foi outorgada a todo e qualquer cidadão no pleno exercício dos direitos civis e políticos, sendo de alcance também das associações e fundações, não esquecendo as autarquias locais, que logrará êxito na ação no intuito de defender os interesses da população ali residentes.
Fato até costumeiro é o de influências políticas tentarem reprimir esse ato uno e solitário, de forma negativa na tentativa de desistência do autor da ação, que não raramente conseguindo lograr êxito.
Decorrente de um período turbulento onde estaria a Constituição de 1946 por sair de vigência, em visto a transição do regime ditatorial que perdurou por mais de 20 anos, existe a discussão quanto à exigência que prescreve o Art. 1° da Lei da Ação Popular com o § 3° da mesma.
Essa discussão condiz sobre o requisito essencial de ser o título eleitoral meio de perpetrar uma Ação Popular, estando cidadãos que estejam com seus direitos políticos suspensos ou que apenas não tenham o título de eleitor, não poderem estes pleitear um direito adquirido por todos.
Com a promulgação da nova Constituição, em prol do “melhoramento social”, os novos preceitos normativos que a população em geral do país passa a seguir, precedente de um Estado Democrático de Direito, devem ser dignos de uma reformulação e de intensa análise, pondo como pontos principais o interesse do bem comum, necessários de conter em uma “Carta Cidadã”, nome dado à nova Constituição. Pode-se dizer que a partir daquele momento, com a chegada da nova Constituição, um novo conceito de país deveria surgir adequando normas a real sociedade que vige dela. Nesse patamar, ampliou-se o conceito de Ação popular.
Destaca-se primordialmente, a grande importância dos Remédios Constitucionais, estes, visando impedir atos abusivos e ilegais, em que é parte legítima qualquer cidadão, seja nato ou naturalizado, incluindo também os estrangeiros que se encontram no país.
Portanto, fica lógico que os bens tutelados pela Administração Pública, são de extrema importância para toda sociedade, sendo estes fundamentais e de interesse de todo cidadão, além da geração futura, salvaguardando todo o patrimônio de que estes necessitam.
Demonstrada toda necessidade de preservar o patrimônio público, à Ação Popular é o instrumento utilizado para impor a supremacia da população em geral, de que se trate de abuso de poder, degradando todas as garantias de cuidados do bem público.
É necessária maior amplitude no tocante a formas de intervenção do cidadão perante o poder estatal, como por exemplo, dando acesso a ingresso da Ação Popular a entidades de classe, associações e sindicatos, abrangendo o acesso a democracia cidadã, pois será o interesse pleiteado por esse cidadão ou entidade relevante a toda população, pois estará pondo às claras o ostracismo político corrupto de uma determinada administração, até então obscuro, assim evidenciando e favorecendo a todos, na busca da real democracia.
4. A LEGITIMIDADE DECORRENTE E O MINISTÉRIO PÚBLICO
Elencado na Constituição Federal, necessariamente em seu artigo 127, o Ministério Público é considerado uma instituição permanente, de caráter essencial à função jurisdicional do Estado, sendo este responsável pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e indisponíveis.
A parte legítima para propor Ação Popular será qualquer cidadão, no entanto quando se fala em interesse da coletividade, existem posicionamentos diferentes no tocante a ser o Ministério Público também parte legítima a propor Ação popular, sendo obrigação do mesmo em buscar sanar vício quando se fala em atos que busquem a lesividade e moralidade da coletividade.
Dispõe a Lei 4.717/65, nas suas entrelinhas que o Ministério Público assumirá duas espécies de funções no âmbito da Ação Popular, tratando José Afonso da Silva de funções de cunho obrigatório e funções de mera faculdade.
Tratariam as funções obrigatórias, segundo o autor do acompanhamento da ação e a produção probatória; designar quem seria os responsáveis, civil e criminalmente; e que os documentos e informações sejam providenciados dentro do prazo pelo juiz e de promover o mesmo à execução da sentença condenatória.
Seria facultativo nos casos de desistência do autor, se o Ministério Público continuaria com a Ação, bem como o ato de interpor ou não recurso das decisões proferidas. Regulamenta o artigo 16 da Lei 4.717/65 da Ação Popular, que caberá ao Ministério Público, de forma subsidiária promover a sua execução.
Cabe ao Ministério Público zelar pela regularidade do processo e como já dito, manter a regularidade do processo promovendo a responsabilidade civil e criminal dos agentes responsáveis pelo ato ilegal e lesivo ao patrimônio público, tendo este total independência funcional, como preceitua o §1º do artigo 127 da Constituição Federal.
Ficou claro nos artigos 127 e 129 da Constituição Federal que o Ministério Público é essencial a função jurisdicional do Estado, sendo o guardião dos bens maiores da coletividade, competente pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático, do patrimônio público e social, do meio ambiente, dos interesses sociais e individuais indisponíveis e de outros interesses difusos e coletivos.
Nessa seara dispõe Meirelles, (2000, p. 131-132) “[...] tem posição singular na ação popular: é parte pública autônoma incumbida de velar pela regularidade do processo de apressar a produção da prova e de promover a responsabilidade civil ou criminal dos culpados”.
José Afonso da Silva completa que o Parquet (Ministério Público), participa da Ação Popular na qualidade de oficiante e fiscal da aplicação da lei, sendo esta sua principal função, podendo atuar como parte principal, como substituto do autor popular, sucessor do autor popular e ainda como titular.
Antônio Cláudio da Costa Machado comenta que poucas leis extravagantes fazem previsão a tantas funções ministeriais em uma mesma situação material, como na lei da Ação Popular. Em quatro dispositivos, surgem três atribuições distintas.
Machado divide estas atribuições segundo o tipo de legitimação, sendo a legitimação ad causam originária para propor ação penal, intentar ação civil de responsabilidade e para a propositura da ação de execução. A legitimação ativa ad causam superveniente no caso em que o autor desiste da ação e o Parquet prossegue ou se ocorresse o instituto já revogado, chamado absolvição de instância. Por fim, a legitimação interventiva especial para atuar como fiscal da lei.
Não fugindo a regra, fica o Ministério Público encarregado de fiscalizar todo o processo, no decorrer da Ação popular, pois esta mesma ação punciona interesses da comunidade, buscando sempre o fundamento da moralidade, probidade e legalidade.
Salienta Antonio Raphael Silva Salvador (1974, p.325): “quanto aos pressupostos processuais e às condições da ação ninguém nega ao Ministério Público o direito de opinar pela defesa dos dispositivos legais, dando parecer imparcial, ainda que prejudique o êxito da demanda”.
É sabido que tem o Ministério Público, no tocante a Ação Popular, diferentes formas de participar desta, porém com o apenas um único intuito, dar suporte ao cidadão que pleiteia tal interesse ou até mesmo ser autor da ação.
Poderá o Parquet acompanhar a ação atuando como custos legis, fazer jus a sua função colhendo provas, promover a responsabilidade civil e criminal, providenciar as requisições de documentos e informações sejam satisfeitas dentro do prazo fixado pelo juiz e também promover a execução da sentença condenatória. Dará continuidade ao processo no caso de desistência ou abandono da ação caso haja interesse público e ainda ficará facultado de recorrer às decisões contrárias ao cidadão ingressante da ação, aqui já mencionado.
Por fim, idealizando sempre a verdadeira democracia, destrinchando das folhas da poderosa Carta Magna, toda uma garantia constitucional, é certa a indispensável figura do promotor, este representante do Ministério Público, como mais um membro, não deixando jamais de ser um cidadão, salvaguardando os direitos de toda uma nacionalidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em um país regulado como democrático, como o Brasil, existe a real necessidade de se criar Leis e normas para impor sanções àqueles que não cumprirem de acordo com os ditames impostos a população, tendo como um único escopo de assegurar a todos um bem-estar social, garantindo com isso, a condição mínima possível para se viver em coletividade.
Em nossa sociedade, tem-se a figura de pessoas que por diferentes meios, ocupam cargos importantes administrando bens que é de interesse posse de todos. Existindo a figura dos administradores, estes poderão maculados pela vontade de adquirir poder ou extorquir valores que não são de sua competência, extrapolar tais limites disponíveis.
Existiu a necessidade de regulamentar norma sanções específica para esses administradores que utilizando do cargo adquirido, passem a usar este de má-fé. Pensando nisso, na tentativa de viabilizar o controle destes atos ilícitos, se disponibilizou a toda a população o poder de exigir e tornar claro os atos idealizados pelos entes públicos.
Nesse pensamento, a partir da Constituição de 1824, meio que de forma desconcentrada, porém com um único objetivo, foi criada pela primeira vez, em meio a tanta turbulência, a Ação popular, esta como uma forma de transcender as diferenças de patamares de pessoas, cidadãos comuns, para entes que administram os bens de toda uma população.
É por intermédio do Remédio Constitucional, denominado Ação Popular que o cidadão exercendo sua cidadania não irá só pleitear um direito seu, mas de todos, fazendo jus à palavra cidadania, atingindo diferentes classes sociais. Não é em vão que a Ação Popular estar no rol das Garantias Fundamentais, perante a Constituição Federal, ajuizando a qualquer cidadão para ingressar com esta, desde que tenha motivos.
Ação Popular proporciona o amplo acesso a Justiça, por parte do cidadão, mantendo o caráter da universalidade da tutela jurisdicional, faz acontecer à dimensão social, ou seja, o real papel de cidadania, não sendo restringido a tentativa incessante aos polos judiciários, visto por muitos como bloqueada aos menos favorecidos.
Nessa perspectiva de assegurar que ninguém seja lesado por poucos, que ambiciosamente tentam ludibriar uma maioria, o Ministério Público aparece como figura de imensurável importância para dar maior ensejo a essa propositura de Ação, reprimindo este ato. Será de grande respaldo e avassalador método de chamar a atenção para que essas atitudes sejam repetitivas, abrindo um leque de métodos que podem causar uma grande repercussão, desvinculando organizações que até então passavam despercebidas ao olho nu.
Portanto o que se percebe é que não importa quem seja o legítimo ativo para propor Ação Popular e sim a real importância de impor Justiça, seja pelo Ministério Público, seja pelo cidadão comum.
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Daniel Ferreira de Lira
Tércio de Sousa Mota
