Tribunal de Contas confirma irregularidades na contratação da Fundação Juqueri pela Prefeitura Municipal de Caieiras... isso três anos depois.Agora falta a decisão final do Tribunal sobre os milhões gastos na Pandemia sob a administração Gersinho que também já foram julgadas irregulares em primeiro relatório e são bem mais graves. 

GABINETE DO CONSELHEIRO
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19-02-25 AMFS
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41 TC-018864.989.23-1 (ref. TC-014803.989.21-9, TC-017104.989.21-5, TC-
019386.989.21-4 e TC-021097.989.21-4)
Recorrente: Prefeitura Municipal de Caieiras.
Assunto: Contrato entre a Prefeitura Municipal de Caieiras e Fundação Estatal
Regional de Saúde e Desenvolvimento Social da Bacia do Juquery, objetivando
a gestão, operacionalização e execução de serviços de saúde emergenciais em
Pronto Atendimento para COVID-19, no valor de R$2.975.464,68.
Responsáveis: Grazielle Cristina dos Santos Bertolini e Carolina Vitti
Domingues (Secretárias Municipais).
Em Julgamento: Recurso Ordinário interposto contra acórdão da E. Primeira
Câmara, publicado no DOE-TCESP de 30/08/23, na parte que julgou irregulares
a dispensa de licitação, o contrato e os termos aditivos, acionando o disposto no
artigo 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar nº 709/93.
Advogados: Denise Freitas (OAB/SP nº 117.613), Ana Claudia Silva Araújo
Santos (OAB/SP nº 369.011), Edgar Hualker da Silva Dias (OAB/SP nº 384.389),
Clayton Machado Valério da Silva (OAB/SP nº 212.125), Leandro da Rocha
Bueno (OAB/SP nº 214.932), Marcela de Carvalho Carneiro (OAB/SP nº
230.471), Luci Greice Garcia da Silva (OAB/SP nº 332.249), Gabriel Borges
Llona (OAB/SP nº 380.693), Denis Camargo Passerotti (OAB/SP nº 178.362) e
outros.
Procurador de Contas: José Mendes Neto.
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EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO. CONTRATO. DISPENSA DE
LICITAÇÃO. PRECARIEDADE DA PESQUISA DE PREÇOS.
AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO: DA COMPATIBILIDADE DOS
VALORES PACTUADOS COM OS PRATICADOS NO MERCADO E
DOS CUSTOS UNITÁRIOS. TERMOS ADITIVOS DE
PRORROGAÇÃO DE PRAZO. ACESSORIEDADE. VANTAGEM
ECONÔMICA NÃO DEMONSTRADA. IRREGULAR. NÃO
PROVIMENTO.
1. RELATÓRIO
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1.1 Em exame RECURSO ORDINÁRIO (evento 1.1) interposto pela
PREFEITURA MUNICIPAL DE CAIEIRAS contra o v. acórdão da C. Primeira
Câmara1, que julgou irregulares a Dispensa de Licitação nº 11/20212 e o Contrato
Emergencial nº 6/20213, de 17-02-21, bem como os Termos Aditivos nºs
129/20214, 140/20215 e 149/20216, assinados, respectivamente, em 17-08-21,
17-09-21 e 11-10-21. Referidos ajustes foram firmados com a FUNDAÇÃO
ESTATAL REGIONAL DE SAÚDE E DESENVOLVIMENTO SOCIAL DA
BACIA DO JUQUERY, tendo como objeto a “gestão, operacionalização e
execução dos serviços de saúde emergencial, conforme especificações,
quantitativos, regulamentação do gerenciamento e execução de atividades e
serviços de saúde de um PRONTO ATENDIMENTO PARA O COVID-19
emergencial”.
Em consequência da reprovação, determinou o acionamento do
artigo 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar estadual nº 709/1993, para
as comunicações e adoção de medidas pertinentes.
Pelo mesmo aresto, o órgão fracionário conheceu da execução
contratual7 e do termo de encerramento8, de 11-11-21.
O decreto de irregularidade amparou-se nas seguintes motivações:
1 Prolatado em sessão de 11-07-23, pelo voto condutor do Conselheiro Dimas Ramalho.
2 Fundamento legal: artigo 24, inciso IV, da Lei federal nº 8.666/1993.
3 TC-014803.989.21: eventos 111.3 e 117.1.
Vigência: 6 meses, de 17-02-21 a 16-08-21.
Valor mensal: R$ 495.910,78. Valor total: R$ 2.975.464,68.
4 TC-017104.989.21: eventos 93.3 e 99.1.
Finalidade do aditivo: prorrogar o prazo contratual por 30 dias, de 17-08-21 a 16-09-21.
Valor: R$ 495.910,78.
5 TC-019386.989.21: eventos 90.3 e 96.1.
Finalidade do aditivo: prorrogar o prazo contratual por 24 dias, de 17-09-21 a 10-10-21.
Valor: R$ 396.728,62.
6 TC-021097.989.21: eventos 100.3 e 106.1.
Finalidade do aditivo: prorrogar o prazo contratual por 1 mês, de 11-10-21 a 10-11-21.
Valor: R$ 495.910,78.
7 TC-016360.989.21.
8 TC-023169.989.21: evento 1.3.
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a) precariedade da pesquisa de preços, pois foram utilizadas
como referencial de mercado duas propostas, com significativa disparidade de
valores entre elas (superior a R$ 200.000,00);
b) ausência de detalhamento dos custos da contratação;
c) não comprovação da vantagem econômica nas prorrogações
de prazo formalizadas pelos termos aditivos;
d) incidência do princípio da acessoriedade sobre os aditamentos.
1.2 A Prefeitura aduziu que o contrato fora firmado quando a
pandemia da Covid-19 ainda estava em alta, o que exigia medidas rápidas e
eficientes para combater a disseminação do vírus e garantir a continuidade dos
serviços de saúde.
Informou que a nova gestão, iniciada em 2021, encontrara um
contrato deficitário, com prazo de vigência próximo a expirar, daí ter optado pela
dispensa de licitação, tal como autorizado pela lei.
Mencionou que, antes da contratação da Fundação Juquery, os
serviços eram prestados em conjunto pela Medi Health Serviços Médicos Eireli
EPP, por meio do Contrato nº 123/2020, ao preço mensal de R$ 463.780,00, e
pela System e Cia. Comércio Conservação e Manutenção em Zeladoria Ltda.
EPP, por intermédio dos Contratos nº 117/2020, pelo valor mensal de R$
54.000,00, e nº 118/2020, ao preço mensal de R$ 14.666,64, totalizando a cifra
de R$ 532.446,64 por mês.
Com isso em vista, asseverou que a Secretaria de Saúde iniciara
novo processo de contratação, agindo com a urgência que o caso requeria e em
observância às formalidades mínimas exigidas na legislação vigente à época.
Não obstante a necessidade imediata de contratar novo prestador
dos serviços, disse que a Administração elaborara termo de referência e
promovera cotação de preços mediante consulta a 17 empresas do ramo,
obtendo, porém, dois orçamentos e três recusas.
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Sustentou que o valor contratado com a Fundação Juquery, em R$
495.910,78 mensais, fora menor que o de contratos anteriores, no montante de
R$ 532.446,64, demonstrando economicidade.
Citou decisão proferida no TC-013155.989.21, sob a relatoria do e.
Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, afirmando que o processo versou sobre
contratação entre as mesmas partes, também no exercício de 2021, mas para
gerenciamento de outros serviços de saúde emergenciais, sendo conferido
desfecho diverso do aqui tratado, porém, envolvendo a mesma questão.
Quanto aos termos aditivos, garantiu que a ausência de orçamento
para as prorrogações não causara prejuízos, tendo em vista a realização de
pesquisa de preços para contratação.
Comunicou que decisões anteriores deste Tribunal, em casos
similares, reconheceram a regularidade de contratações emergenciais mesmo
quando não atingido o número de três cotações (TC-016961.989.20).
Assim, pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso, com
julgamento pela regularidade da matéria.
1.3 O Ministério Público de Contas (evento 33.1), em preliminar, opinou
pelo conhecimento do recurso, considerando presentes os pressupostos legais
de admissibilidade.
No mérito, assinalou que as razões recursais não trazem
explicações plausíveis, aptas a descaracterizar a deficiência da pesquisa
orçamentária produzida.
Considerando a diferença superior a R$ 200.000,00 entre a
proposta apresentada pela Fundação Juquery (R$ 495.910,78) e a fornecida pelo
Instituto de Gestão, Administração e Pesquisa em Saúde – IGAPS (R$
697.016,53), afirmou que a Prefeitura deveria prosseguir no levantamento de
preços, consultando outras fontes, porém, nada foi feito para se aferirem os
valores de mercado, o que constitui afronta ao disposto no artigo 4º-E, § 1º, inciso
VI, da Lei federal nº 13.979/2020, prejudicando a avaliação da economicidade
da contratação.
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Além disso, pontuou que a ausência de detalhamento dos custos
viola o princípio da transparência, obsta qualquer apuração da vantagem
econômica do ajuste e expõe a desídia da municipalidade em relação ao
planejamento da avença.
Por fim, destacou que a aplicação do princípio da acessoriedade
sobre os termos aditivos era inevitável ao caso e que não foi efetuado
levantamento de preços a cada prorrogação, de modo a apurar os valores então
praticados pelo mercado, configurando sucessivas omissões em detrimento da
economicidade.
É o relatório.
2. VOTO PRELIMINAR
2.1 O v. acórdão foi publicado no DOE-TCESP de 30-08-23, sendo o
recurso protocolado em 22-09-23. É, portanto, tempestivo.
2.2 Satisfeitos os demais pressupostos de admissibilidade, voto pelo
conhecimento.
3. VOTO DE MÉRITO
3.1 As razões apresentadas na peça recursal não abalam os
fundamentos da decisão atacada.
3.2 A pandemia provocada pela Covid-19 tornou imprescindível a
adoção de medidas excepcionais por parte dos gestores públicos para o
enfrentamento da emergência de saúde pública.
Com a edição da Lei federal nº 13.979/2020, as regras para
aquisição ou contratação de bens, serviços e insumos necessários ao tratamento
da crise sanitária foram flexibilizadas a fim de conferir agilidade às contratações.
Não desconheço a atipicidade do cenário em que ocorreu o
presente ajuste, tampouco os desafios enfrentados pelos gestores à época,
sobretudo em virtude do aumento da demanda e escassez de materiais.
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Entretanto, a incomum situação não dispensa os cuidados que o Poder Público
deve adotar na formalização de seus contratos, em especial na estimativa de
preços, que, segundo a encimada lei (artigo 4º-E, § 1º, VI), poderia ser obtida não
só por intermédio de pesquisa com potenciais fornecedores, como também por
consulta ao Portal de Compras do Governo Federal, pesquisa publicada em
mídia especializada e contratações similares de outros entes públicos, dentre
vários meios.
Pelo conjunto probatório juntado aos autos9, observa-se que, à
época, a Prefeitura encaminhou e-mail para 17 empresas, obtendo duas
propostas comerciais: Fundação Estatal Regional de Saúde e Desenvolvimento
Social da Bacia do Juquery (R$ 495.910,78) e Instituto de Gestão, Administração
e Pesquisa em Saúde – IGAPS (R$ 697.016,53).
Conforme registrado na r. decisão recorrida, a municipalidade
utilizou como referencial de mercado apenas dois orçamentos, com significativa
disparidade de valores entre eles (superior a R$ 200.000,00), o que, de fato, não
permite afirmar com segurança que o preço pactuado se encontrava dentro de
padrões razoáveis de mercado.
Dessa forma, a ampliação e o aprofundamento da pesquisa eram
medidas impositivas para a origem, que poderia se valer da própria Lei federal
nº 13.979/2020 (artigo 4º-E, § 1º, inciso VI, alíneas “a”, “b”, “c” e “d”) para nortear sua
conduta, o que não ocorreu.
Nesse sentido, decisão10 da E. Segunda Câmara, sessão de 30-
03-21, pelo voto da lavra do Conselheiro Renato Martins Costa, no bojo do TC-
015226.989.20 e outros:
Cabe ainda ressaltar que, nos termos do § 3°, do artigo 4°-E da Lei
13.979/2020, há possibilidade de a oscilação mercantil impactar os
preços dos produtos adquiridos, mormente no cenário pandêmico em
que estamos vivendo, desde que haja justificativas por parte da
contratante no processo, o que não foi efetivamente verificado para
afastar a disparidade de preços apurada.
9 TC-014803.989.21: eventos 1.16 a 1.18.
10 Confirmada em grau recursal pelo E. Plenário, sessão de 04-08-21, sob relatoria da Conselheira Substituta – Auditora
Silvia Monteiro. Trânsito em julgado em 17-09-21.
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[...]
Dessa forma, o orçamento elaborado pela Origem deveria ter sido
obtido por meio de fontes ampliadas, para contemplar até mesmo
dados constantes, por exemplo, de tabelas públicas oficiais. A
pesquisa efetuada somente com base em orçamentos apresentados
por empresas do ramo, neste caso, pode não representar com
fidedignidade os preços praticados no mercado, pois os fornecedores
têm ciência de que os valores apresentados serão utilizados pela
Administração para a definição do preço máximo que ela estará
disposta a pagar e, por isso, esses valores podem apresentar-se
inflacionados, acarretando possível sobrepreço dos produtos e
serviços contratados.
A decisão citada pela recorrente (TC-013155.989.21), sob a relatoria
do e. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, não se aplica ao presente caso,
pois o apontamento, naquele feito, em relação à pesquisa de preços, restou
afastado porque a Prefeitura demonstrou que o ajuste fora firmado (i) por valor
menor que a contratação anterior (rescindida e aprovada pelo Tribunal) e (ii) por preço
mais vantajoso que aquele praticado no processo de seleção pública nº 1/2021.
Nos autos em apreço, alega a municipalidade que o contrato
celebrado com a Fundação Juquery implicou redução de valor em comparação
com o ajuste anterior, passando de R$ 532.446,64 para R$ 495.910,78.
Porém, não é possível acolher tal argumento, eis que, como
afirmado pela Secretaria Municipal da Saúde11 nas justificativas para a
contratação em tela, o contrato então vigente não apresentava um termo de
referência condizente com o objeto necessário para atualização da situação
pandêmica do município, daí porque não se mostrava adequada a prorrogação
do contrato existente.
Assim, permanece prejudicada a análise de compatibilidade dos
valores praticados com os de mercado.
3.3 A ausência de detalhamento dos custos envolvidos na contratação
não foi objeto de impugnação pela Prefeitura em seu recurso ordinário, omissão
que impede a reapreciação da falha por este Colegiado, que tem, à vista do efeito
devolutivo do apelo, atuação revisional delimitada pela petição da recorrente.
11 TC-014803.989.21: evento 1.3.
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Destaco que a Quarta Turma do STJ12, em lapidar e elucidativa
decisão, mutatis mutandis, aplicável ao presente caso, ao revisitar o recurso de
apelação e, notadamente, analisar os efeitos por ele produzidos, assentou que
o apelo pode compreender todos ou apenas alguns capítulos da decisão
atacada, a depender da delimitação apresentada pelo recorrente em sua petição,
que vincula a atuação do órgão ad quem na solução do mérito recursal, não
podendo, destarte, a instância revisora apreciar capítulo não impugnado, pois
incidente a coisa julgada. Confira-se a ementa do acórdão:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. CPC/2015. ART. 1.013.
APELAÇÃO. EFEITO DEVOLUTIVO. EXTENSÃO DA
DEVOLUTIVIDADE DETERMINADA PELO PEDIDO RECURSAL.
CAPÍTULO NÃO IMPUGNADO. TRÂNSITO EM JULGADO.
PROIBIÇÃO DE REFORMATIO IN PEJUS. CONTRADITÓRIO.
INDISPENSABILIDADE. NÃO ACEITAÇÃO PELO ORDENAMENTO
JURÍDICO BRASILEIRO DA "DECISÃO-SURPRESA".
1. A apelação é interposta contra sentença, podendo compreender
todos ou apenas alguns capítulos da decisão judicial recorrida, a
depender da delimitação apresentada pelo recorrente em sua petição,
que vincula a atuação do órgão ad quem na solução do mérito recursal.
2. O efeito devolutivo da apelação define o que deverá ser analisado
pelo órgão recursal. O "tamanho" dessa devolução se definirá por duas
variáveis: sua extensão e sua profundidade. A extensão do efeito
devolutivo é exatamente a medida daquilo que se submete, por força
do recurso, ao julgamento do órgão ad quem.
3. No âmbito da devolução, o tribunal poderá apreciar todas as
questões suscitadas e discutidas no processo, ainda que não tenham
sido solucionadas pela sentença recorrida, mas a extensão do que será
analisado é definida pelo pedido do recorrente. Em seu julgamento, o
acórdão deverá limitar-se a acolher ou rejeitar o que lhe for requerido
pelo apelante, para que não haja ofensa aos princípios da
disponibilidade da tutela jurisdicional e o da adstrição do julgamento ao
pedido.
4. O diploma processual civil de 2015 é suficientemente claro ao
estabelecer que "a apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da
matéria impugnada", cabendo ao órgão ad quem apreciar e julgar
"todas as questões suscitadas e discutidas no processo, ainda que não
tenham sido solucionadas, desde que relativas ao capítulo impugnado"
(§ 1º do art. 1.013 do CPC/2015).
5. Sobre o capítulo não impugnado pelo adversário do apelante,
podendo a reforma eventualmente significar prejuízo ao recorrente,
incide a coisa julgada. Assim, não há pensar-se em reformatio in pejus,
já que qualquer providência dessa natureza esbarraria na res iudicata.
6. Ao tribunal será permitido julgar o recurso, decidindo, desde logo, o
mérito da causa, sem necessidade de requisitar ao juízo de primeiro
12 REsp nº 1.909.451/SP (2019/0356294-1), Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 23-03-21.
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grau manifestação acerca das questões. Considera-se o processo em
condições de imediato julgamento apenas se ambas as partes tiveram
oportunidade adequada de debater a questão de mérito que será
analisada pelo tribunal.
7. A utilização pelo juiz de elementos estranhos ao que se debateu no
processo produz o que a doutrina e os tribunais, especialmente os
europeus, chamam de "decisão-surpresa", considerada inadmissível,
tendo em conta a compreensão atual do contraditório.
8. Recurso especial provido.
Dessa forma, subsiste a falha que motivou a reprovação da
matéria.
3.4 Quanto aos termos aditivos, consabido que as falhas do contrato,
por sequência lógica, alcançam, em regra, todos os atos que dele descendam,
fulminando-os de ilegalidade.
Isso porque os atos modificativos levam consigo igual ilicitude, pois
são negócios jurídicos vinculados e dependentes do ajuste principal, não
possuindo existência autônoma. Desse modo, pouco importa o momento de sua
celebração, isto é, se antes ou depois do julgamento definitivo do ajuste, já que
a natureza das decisões deste Tribunal, como assinala assente jurisprudência,
é declaratória e não constitutiva da irregularidade.
Os aditivos somente podem ter destino diverso se celebrados com
o intento de promover o saneamento de vícios constatados em atos
antecedentes ou quando de sua formalização não decorrerem atos de natureza
econômico-financeira com repercussão sobre o contrato e nem obrigação nova
para a Administração, o que não se verifica no caso em tela.
Assim, maculado o contrato, melhor sorte não se reserva aos
termos aditivos, por aplicação do princípio da acessoriedade, segundo pacífico
entendimento desta Corte de Contas13.
13 Nesse sentido, as decisões exaradas, por exemplo, no TC-005495.989.21 (Tribunal Pleno, sessão de 21-07-21, com
trânsito em julgado em 02-09-21), TC-009443.989.21 (Tribunal Pleno, sessão de 09-06-21, com trânsito em julgado em
20-09-21) e TC-012306.989.18 (Tribunal Pleno, sessão de 04-07-18, com trânsito em julgado em 13-08-18).
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Ademais, a Prefeitura, também neste âmbito recursal, prossegue
ser ofertar elementos capazes de apartar do contexto desfavorável a ausência
pesquisa de preços para embasar as prorrogações de prazo.
Conforme assinalou o MPC, as dilações contratuais foram
formalizadas sem que, a cada aditamento, fosse demonstrada a vantagem
econômica na continuidade da relação contratual. Ou seja, a “cada prorrogação
era necessário levantamento de preços para que fossem dimensionados os
valores então praticados pelo mercado, configurando-se, portanto, sucessivas
omissões em detrimento da economicidade.”
Entendo inaplicável a decisão mencionada pela recorrente ao
abrigo do TC-016961.989.20, pois naquele processo, diferente do presente caso,
três empresas enviaram propostas de preços:
Posto todo esse cenário do momento do ajuste, e no que diz
respeito ao art. 26, parágrafo único, II e III, da Lei 8.666/93, acolho a
demonstração de que foram encaminhados eletronicamente ao redor
de 25 (vinte e cinco) pedidos de cotação de preço, de que 6 (seis) delas
declinaram expressamente da apresentação de proposta e de que
somente 3 (três) responderam às solicitações de cotação de preço,
tendo sido escolhida a de menor preço.
Portanto, a decisão original é irretocável.
3.5 Diante do exposto, acompanho a manifestação do Ministério
Público de Contas e voto pelo não provimento do recurso, mantendo-se, na
íntegra, a decisão hostilizada.
Sala das Sessões, 19 de fevereiro de 2025.
ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS
CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR
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